പ്രഗതി@50: ഭരണത്തെ നിർവചിക്കുമ്പോൾ

ടി.കെ. രാമചന്ദ്രൻ

വൻകിട പദ്ധതികളുടെ ആസൂത്രണം, നിർവഹണം, നിരീക്ഷണം എന്നീ മേഖലകളിൽ കേന്ദ്ര സർക്കാരിന്‍റെ രണ്ട് വിപ്ലവകരമായ ഇടപെടലുകൾ വലിയ സ്വാധീനം ചെലുത്തുന്നു- "പിഎം ഗതി ശക്തി'യും "പ്രഗതി'യും. അവയിൽ രണ്ടാമത്തേതായ പ്രഗതിയെക്കുറിച്ചാണ് ഈ ലേഖനം വിശദമായി പ്രതിപാദിക്കുന്നത്.

പ്രഗതി (പ്രോ- ആക്റ്റീവ് ഗവേണൻസ് ആൻഡ് ടൈംലി ഇംപ്ലിമെന്‍റേഷൻ) ചട്ടക്കൂടിന് കീഴിലുള്ള 50ാമത് ഉന്നതതല അവലോകന യോഗം കേന്ദ്ര സർക്കാർ ഭരണ നിർവഹണത്തെ സമീപിക്കുന്ന രീതിയിൽ ഉണ്ടായ അടിസ്ഥാനപരമായ പരിവർത്തനത്തെ സൂചിപ്പിക്കുന്നു. ഉദ്ദേശ്യങ്ങൾക്കും വാഗ്ദാനങ്ങൾക്കുമുപരി, മൂർത്തമായ ഫലങ്ങളിലേക്കും സേവനങ്ങളിലേക്കും, നടപടിക്രമത്തിൽ അധിഷ്ഠിതമായ പ്രവർത്തനത്തിൽ നിന്ന് പ്രായോഗിക ഫലങ്ങളിലേക്കും, വികേന്ദ്രീകൃത അധികാരത്തിൽ നിന്ന് ഏകോപിതവും സമയബന്ധിതവുമായ നിർവഹണത്തിലേക്കുമുള്ള ഈ മാറ്റം സുവ്യക്തമാണ്.

അതുകൊണ്ടുതന്നെ പ്രഗതി ഒരു സാധാരണ ഭരണപരിഷ്കാരമല്ല; മറിച്ച് ഭരണസംവിധാനങ്ങളെ ബോധപൂർവം പുനർരൂപകൽപ്പന ചെയ്യുന്ന സവിശേഷ മാതൃകയാണ്. മറ്റു സമീപനങ്ങളെല്ലാം പരാജയപ്പെട്ടിടങ്ങളിൽ പോലും ഈ ഭരണ മാതൃക എങ്ങനെ പ്രത്യക്ഷ ഗുണഫലങ്ങൾ കൈവരിച്ചുവെന്നതാണ് ഈ ലേഖനം വിശദീകരിക്കുന്നത്.

പ്രഗതിയുടെ ആവശ്യകത

പൊതു പദ്ധതികളിലെ കാലതാമസം ഇന്ന് ഏതാണ്ട് ഒഴിച്ചുകൂടാനാകാത്ത ഒരു സംഗതിയായി മാറിയിരിക്കുന്നു. പലപ്പോഴും നയപരമായ അസ്പഷ്ടതയിലോ സാമ്പത്തിക അനുമതികളുടെ അഭാവത്തിലോ അല്ല അവയുടെ മൂലകാരണം കുടികൊള്ളുന്നത്. പരസ്പര ബന്ധിതമല്ലാത്ത ഭരണ സംവിധാനങ്ങളിലാണ് പ്രശ്നത്തിന്‍റെ വേരുകൾ ചെന്നെത്തുന്നത്.

മന്ത്രാലയങ്ങൾ ഒരേ ദിശയിൽ, പരസ്പര ബന്ധമില്ലാതെ പ്രവർത്തിക്കുന്നു; സംസ്ഥാനങ്ങളും കേന്ദ്രവും ക്രമാനുഗതവും വ്യത്യസ്‌തവുമായ രീതികളിൽ മുന്നോട്ട് നീങ്ങുന്നു; പരിഹാരങ്ങൾ കണ്ടെത്താൻ അധികാരപ്പെടുത്തിയ ഒരു വേദി നിലവിലില്ലാത്തതിനാൽ തർക്കങ്ങൾ നീളുന്നു. പദ്ധതികളുടെ ബാഹുല്യം വർധിക്കുന്തോറും ഉത്തരവാദിത്തം കൂടുതൽ അധികാര കേന്ദ്രങ്ങളിലേക്ക് വികേന്ദ്രീകൃതമാകുന്നു.

ദുർബലമായ ഏകോപനവും ഒറ്റപ്പെട്ടതും പരിമിതവുമായ അവലോകന സംവിധാനങ്ങളുമാണ് പൊതുവെ പദ്ധതി നിർവഹണത്തെ ദുർബലപ്പെടുത്തുന്ന പ്രധാന ഘടകങ്ങൾ. ഇതോടെ, പദ്ധതി നിർവഹണത്തിന്‍റെ വിശാലമായ ലക്ഷ്യം പലപ്പോഴും വിസ്മരിക്കപ്പെടുന്നു.

ഭൂമിയുമായി ബന്ധപ്പെട്ട തടസങ്ങൾ, വനം- പരിസ്ഥിതി അനുമതികളുടെ കാലതാമസം, നിയന്ത്രണ അംഗീകാരങ്ങൾ, കരാർ തർക്കങ്ങൾ, അന്തർ സംസ്ഥാന ഏകോപന വെല്ലുവിളികൾ എന്നിവ മൂലം ഒട്ടേറെ പദ്ധതികൾ വർഷങ്ങളോളം സ്തംഭിക്കുകയുണ്ടായി. വിവിധ മന്ത്രാലയങ്ങളും വിവിധ സംസ്ഥാനങ്ങളും ഉൾപ്പെടുന്ന രാഷ്‌ട്രീയ- സാമ്പത്തിക ഘടനയിൽ, ഓരോ സ്ഥാപനവും സ്വന്തം അധികാരപരിധിയിൽ ആധിപത്യം ഉറപ്പിക്കുമ്പോൾ, ആത്യന്തിക ലക്ഷ്യത്തിലേക്കുള്ള ഏകോപനം അതീവ ദുഷ്കരമായി മാറുന്നു.

പദ്ധതി പൂർത്തീകരണത്തിന് നിരവധി സംസ്ഥാനങ്ങളുടെയും മന്ത്രാലയങ്ങളുടെയും സംഭാവന അനിവാര്യമായ സാഹചര്യത്തിൽ, യോഗങ്ങളുംചർച്ചകളും പദ്ധതിപ്രദേശ സന്ദർശനങ്ങളും സമിതികളുടെ രൂപീകരണവും അന്തമില്ലാത്ത കത്തിടപാടുകളും ഫലപ്രദമായ പരിഹാരങ്ങളായി മാറുന്നില്ല. ചർച്ചകളെ തീരുമാനമായി വ്യാഖ്യാനിക്കുകയും, പ്രവർത്തനത്തെ പുരോഗതിയായി വീക്ഷിക്കുകയും, ഉദ്ദേശ്യത്തെ നേട്ടമായി തെറ്റിദ്ധരിക്കുകയും ചെയ്യുന്ന ഒരു ഭരണ സമീപനമാണ് കാലങ്ങളായി നിലനിന്നിരുന്നത്.

പ്രഗതിയുടെ വരവ്

തീരുമാനമെടുക്കൽ, ഏകോപനം, നിർവഹണം എന്നീ പ്രക്രിയകളെ പുനർരൂപകൽപ്പന ചെയ്തുകൊണ്ടാണ് പ്രഗതി ഈ ഘടനാപരമായ പ്രശ്നങ്ങളെ നേരിടുന്നത്. മന്ത്രാലയങ്ങൾ, സംസ്ഥാനങ്ങൾ, ജില്ലകൾ എന്നിവയിലുടനീളം തീരുമാനമെടുക്കൽ പ്രക്രിയയിൽ നിർണായക പങ്ക് വഹിക്കുന്നവരെ ഒരു സിസ്റ്റം ഇന്‍റഗ്രേറ്ററായി പ്രവർത്തിക്കുന്ന പ്രഗതി സ്ഥാപനപരവും ഡിജിറ്റലധിഷ്ഠിതവുമായ ഏകീകൃത പ്ലാറ്റ്‌ഫോമിൽ സമന്വയിപ്പിക്കുന്നു.

ഫയൽ ചലനങ്ങൾ, അധികാരപരിധിയിലെ അവ്യക്തത, വകുപ്പുകൾ തമ്മിലുള്ള അനന്തമായ കത്തിടപാടുകൾ എന്നിവ സൃഷ്ടിക്കുന്ന കാലതാമസങ്ങളെ കാര്യക്ഷമമായി പരിഹരിക്കുന്നു. പരമപ്രധാനമായി, നിർവഹണത്തിന്‍റെ വിഗഹവീക്ഷണത്തെ ഇത് പുനഃസ്ഥാപിക്കുന്നു- ഒരു ഫയൽ എവിടെയാണ് കുടുങ്ങിയിരിക്കുന്നത് എന്നു തെരയുന്നതിന് പകരം, സമ്പൂർണ സംവിധാനവും എവിടെയാണ് തടസപ്പെടുന്നതെന്ന് തിരിച്ചറിയാൻ നേതൃത്വത്തെ സജ്ജമാക്കുന്നു.

പ്രഗതി അവലോകനങ്ങൾക്ക് നേതൃത്വം നൽകുന്ന പ്രധാനമന്ത്രി നരേന്ദ്ര മോദിയുടെ പങ്കാണ് ഇതിന്‍റെ ഫലപ്രാപ്തിയുടെ കേന്ദ്ര ബിന്ദു. കാര്യക്ഷമത ഒരു ദേശീയ മുൻഗണനയാണെന്നും നിർവഹണ പരാജയങ്ങൾ ഉന്നതതലത്തിൽ തന്നെ ശ്രദ്ധിക്കപ്പെടുമെന്നും, നേരിട്ടുള്ള ഇടപെടലിലൂടെ അദ്ദേഹം വ്യക്തമായ സന്ദേശം നൽകുന്നു. ഇത് നിർണായക തീരുമാനങ്ങളുടെ വേഗം കൂട്ടി.

അവലോകനങ്ങളെ ഗുണഫലങ്ങളിലേക്ക് കർശനവും സമയബന്ധിതവുമായ ചട്ടക്കൂടിലൂടെ പരിവർത്തനം ചെയ്തു. അവലോകന യോഗങ്ങളിൽ കൈക്കൊള്ളുന്ന തീരുമാനങ്ങൾ അന്തിമവും സമയബന്ധിതവും ഡിജിറ്റലായി രേഖപ്പെടുത്തുന്നതുമാകയാൽ, ഉത്തരവാദിത്തം വ്യക്തവും നിർബന്ധിതവുമായിത്തീരുന്നു.

സാങ്കേതികവിദ്യ ഇവിടെ ഒരു നിർണായക സഹായക ഘടകമായി വർത്തിക്കുന്നു. തത്സമയ ഡാറ്റ, ജിയോ- സ്പേഷ്യൽ ദൃശ്യവത്കരണം, താഴേത്തട്ടിലെ ഉദ്യോഗസ്ഥരുമായുള്ള തത്സമയ ഇടപെടലുകൾ എന്നിവ പങ്കാളികൾ തമ്മിലുള്ള വിവരവിനിമയ പരിമിതി നിശേഷം ഇല്ലാതാക്കി. തീരുമാനമെടുക്കൽ പ്രക്രിയ ദൃഷ്ടാന്തങ്ങളിൽ അധിഷ്ഠിതമാണെന്ന് ഇതിലൂടെ ഉറപ്പാക്കുന്നു. സാങ്കേതികവിദ്യ ഭരണപരമായ വിവേചനാധികാരത്തെ മാറ്റിസ്ഥാപിക്കുന്നില്ല എന്നതാണ് മറ്റൊരു സുപ്രധാന വസ്തുത; മറിച്ച് അതിനെ ശക്തിപ്പെടുത്തുന്നതിലൂടെയാണ് സംവിധാനത്തിനുള്ളിൽ നേതൃത്വത്തിന്‍റെ ഉത്തരവാദിത്തം കൂടുതൽ ദൃഢമാക്കുന്നത്.

മുൻകാല അവലോകന സംവിധാനങ്ങളിൽ നിന്ന് പ്രഗതിയെ വ്യത്യസ്തമാക്കുന്നത് ""പ്രശ്നപരിഹാരത്തിനുള്ള നിർബന്ധം'' തന്നെയാണ്. പ്രശ്നങ്ങൾ പരിഹരിക്കപ്പെടുന്നതു വരെ അവലോകനം സജീവമായി തുടരുകയും, കാബിനറ്റ് സെക്രട്ടേറിയറ്റും പ്രധാനമന്ത്രിയുടെ ഓഫിസും തുടർച്ചയായി പുരോഗതി നിരീക്ഷിക്കുകയും ചെയ്യുന്നു. വിശദീകരണങ്ങൾ മൂർത്തമായ ഗുണഫലങ്ങൾക്ക് പകരമാകുന്നില്ല. കാലക്രമേണ, ഈ നിരീക്ഷണം ഭരണപരമായ സമീപനത്തെ പുനർനിർവചിക്കുകയും, സംഘർഷങ്ങൾ അനിവാര്യമായിത്തീരുന്നതിന് മുൻപേ പ്രശ്നങ്ങൾ മുൻകൂട്ടി തിരിച്ചറിഞ്ഞ് പരിഹരിക്കാൻ മന്ത്രാലയങ്ങളെയും സംസ്ഥാനങ്ങളെയും പ്രോത്സാഹിപ്പിക്കുകയും ചെയ്യുന്നു.

ആത്യന്തിക ഗുണഫലങ്ങൾ

ഫലങ്ങൾ വ്യക്തമായി ദൃശ്യവും അനുഭവവേദ്യവുമാണ്. 85 ലക്ഷം കോടിയിലധികം മൂല്യമുള്ള പദ്ധതികൾ പ്രഗതിയുടെ ഇടപെടലിലൂടെ ദ്രുതഗതിയിലുള്ള വളർച്ച കൈവരിച്ചു. സമീപ വർഷങ്ങളിൽ, കേന്ദ്ര തുറമുഖ, ഷിപ്പിങ്, ജലപാത മന്ത്രാലയത്തിന്‍റെ 10 പ്രധാന പദ്ധതികൾ പ്രഗതി ചട്ടക്കൂടിനുകീഴിൽ അവലോകനം ചെയ്യപ്പെട്ടു. തടസങ്ങൾ മുൻകൂട്ടി തിരിച്ചറിയുകയും സമയബന്ധിതമായി പരിഹരിക്കുകയും ചെയ്തതിലൂടെ നിർവഹണം വേഗത്തിലായി. ഈ പശ്ചാത്തലത്തിൽ, രണ്ട് പദ്ധതികളെ ഉദാഹരണങ്ങളായി ഇവിടെ പരിഗണിക്കാം.

ലോഥലിലെ ദേശീയ സമുദ്ര പൈതൃക സമുച്ചയം (National Maritime Heritage Complex - NMHC) കേന്ദ്ര സർക്കാരിന്‍റെ വിവിധ മന്ത്രാലയങ്ങൾ- സാംസ്കാരികം, പ്രതിരോധം, വിദേശ കാര്യം, റെയ്‌ൽവേ, ദേശീയ പാതകൾ- ഗുജറാത്ത് സർക്കാർ, കൂടാതെ തീരദേശ സംസ്ഥാനങ്ങളിൽ പവലിയനുകൾ സ്ഥാപിക്കുന്നതിനാൽ മറ്റു സംസ്ഥാനങ്ങൾ എന്നിവയെ ഉൾക്കൊള്ളുന്ന, ബഹുപങ്കാളിത്തവും സങ്കീർണതകളും ഉള്ള ഒരു വൻകിട പദ്ധതിയാണ്. കഴിഞ്ഞ വർഷം എൻഎംഎച്ച്സി പദ്ധതി പ്രഗതി അജൻഡയിൽ ഉൾപ്പെടുത്തിയതോടെ പല തലങ്ങളിലായി നടപടികൾക്ക് ഗതിവേഗം കൂടി.

സാധാരണ, പ്രധാനമന്ത്രിയുടെ അവലോകനത്തിനായി ഏതാനും മാസങ്ങൾക്ക് മുൻപു തന്നെ അജൻഡ നിശ്ചയിക്കപ്പെടുന്നതിനാൽ, ബന്ധപ്പെട്ട എല്ലാവർക്കും അടിയന്തര പ്രാധാന്യത്തോടെ വിഷയങ്ങൾ കൈകാര്യം ചെയ്യാനുള്ള അവസരം ലഭിക്കുന്നു. അതുപോലെ ഉത്തർപ്രദേശ്, ബിഹാർ, ഝാർഖണ്ഡ്, പശ്ചിമ ബംഗാൾ സംസ്ഥാനങ്ങളിലൂടെ കടന്നുപോകുന്ന ദേശീയ ജലപാത–1ൽ നടപ്പിലാക്കുന്ന ജൽ മാർഗ് വികാസ് പദ്ധതി പ്രഗതിയുടെ കീഴിൽ രണ്ടുതവണ അവലോകനം ചെയ്യപ്പെട്ടു. ഈ അവലോകനങ്ങൾ മുഖേന നിർവഹണത്തിലെ പ്രധാന തടസങ്ങൾ സമയബന്ധിതമായി പരിഹരിക്കപ്പെട്ടു. തദ്ഫലമായി, പദ്ധതി ഇപ്പോൾ പൂർത്തീകരണത്തിന്‍റെ അവസാന ഘട്ടത്തിലേക്കെത്തി.

പ്രഗതി ഒരു നിർണായക സത്യത്തിന് അടിവരയിടുന്നു: പദ്ധതികൾ പ്രഖ്യാപിക്കുന്നതിലൂടെയോ പണം അനുവദിക്കുന്നതിലൂടെയോ അല്ല, അവയെ ദൃഷ്ടിഗോചരവും മൂർത്തവുമായ ഫലങ്ങളാക്കി പരിവർത്തനം ചെയ്യുന്നു എന്നത് ഉറപ്പാക്കുന്നതിലൂടെയാണ് യഥാർഥ മൂല്യം സൃഷ്ടിക്കപ്പെടുന്നത്. നയങ്ങൾ പുനർലേഖനം ചെയ്യുന്നതിലൂടെയല്ല, മറിച്ച് നിർവഹണ പാതകൾ ലളിതമാക്കി ഉത്തരവാദിത്തം കൃത്യമായി പാലിക്കുന്നതിലൂടെയാണ് ദീർഘകാലമായി മുടങ്ങിക്കിടന്ന പദ്ധതികൾ മുന്നോട്ടുനീങ്ങുന്നത്.

ഭരണതലത്തിലെ ഏകോപനം

സഹകരണ ഫെഡറലിസത്തിനുള്ള പ്രഗതിയുടെ സംഭാവനകളും നിർണായകമാണ്. ചീഫ് സെക്രട്ടറിമാരെയും കേന്ദ്ര സെക്രട്ടറിമാരെയും സ്ഥാപനാധിഷ്ഠിതമായ ഒരൊറ്റ പ്ലാറ്റ്‌ഫോമിൽ തത്സമയം ഏകോപിപ്പിക്കുന്നതിലൂടെ, ഉത്തരവാദിത്ത വിഭജനങ്ങൾ മാറ്റി വച്ച് ഗുണഫലങ്ങളുടെ സംയുക്ത ഉടമസ്ഥാവകാശത്തെ പ്രഗതി ഊട്ടിയുറപ്പിക്കുന്നു. ഇതുവഴി, ഭരണതലത്തിലെ ഏകോപനം കേവലം ആഗ്രഹമായി ചുരുങ്ങാതെ, നിർവഹണത്തിലൂടെയുള്ള ദൈനംദിന യാഥാർഥ്യമായി മാറുന്നു.

ഭരണനിർവഹണത്തിന്‍റെ ഗുണഫലങ്ങൾ സ്ഥാപന രൂപകൽപ്പനയുടെ നേരിട്ടുള്ള പ്രതിഫലനമാണെന്നതിന്‍റെ ശക്തമായ തെളിവായി പ്രഗതി@50 നിലകൊള്ളുന്നു. ഒറ്റപ്പെട്ടതും പരിമിതവുമായ ചിന്തയും പ്രവൃത്തിയും തച്ചുടയ്ക്കുക, ഭരണ നിർവഹണത്തിലെ വിഗഹവീക്ഷണം പുനഃസ്ഥാപിക്കുക, പദ്ധതി പൂർത്തീകരണത്തിന് മുൻഗണന നൽകുക തുടങ്ങിയ കാഴചപ്പാടുകളിലൂടെ, കൂടുതൽ കാര്യങ്ങൾ സാധ്യമാക്കുന്നതിൽ മാത്രമല്ല, അനുവദിച്ച കാര്യങ്ങൾ വേഗത്തിലും മികച്ച രീതിയിലും ഏകോപിതമായും നടപ്പിലാക്കുന്നതിലുമാണ് ഭരണവിജയമെന്ന് പ്രഗതി തെളിയിക്കുന്നു.

സമയബന്ധിത നിർവഹണം സേവനങ്ങളിലേക്കുള്ള പ്രവേശനം വേഗത്തിലാക്കുകയും, സമ്പദ്‌വ്യവസ്ഥയെ ഉത്തേജിപ്പിക്കുകയും, പ്രാദേശിക അസമത്വങ്ങൾ കുറയ്ക്കുകയും, സർക്കാരിന്‍റെ ഭരണ ശേഷിയിലുള്ള പൊതുജനവിശ്വാസം ശക്തിപ്പെടുത്തുകയും ചെയ്യുന്നു. നേതൃത്വം പ്രായോഗികമായി എങ്ങനെ പ്രവർത്തിക്കണമെന്നതിനുള്ള ഒരു മാർഗരേഖയും, ഭരണസങ്കീർണത കൈകാര്യം ചെയ്യുന്നതിനുള്ള ഒരു രൂപരേഖയുമാണ് പ്രഗതി. ആഗോളതലത്തിൽ ഇതിന് ലഭിക്കുന്ന ശ്രദ്ധയും അംഗീകാരവും, മൂർത്തമായ ഫലങ്ങളും സേവനങ്ങളും കേന്ദ്രീകരിച്ചുള്ള ഭരണ നിർവഹണ മാതൃകയ്ക്ക് വ്യക്തമായ അംഗീകാരമാണ്.

(കേന്ദ്ര തുറമുഖ, ഷിപ്പിങ്, ജലപാത മന്ത്രാലയത്തിലെ മുൻ സെക്രട്ടറിയാണ് ലേഖകൻ)